關于印發(fā)《關于進一步推動殯葬改革促進殯葬事業(yè)發(fā)展的指導意見》的通知
民發(fā)〔2018〕5號
各省、自治區(qū)、直轄市民政廳(局)、文明辦、發(fā)展改革委、物價局、公安廳(局)、財政廳(局)、人力資源社會保障廳(局)、國土資源廳(局)、環(huán)境保護廳(局)、文化廳(局)、衛(wèi)生計生委、工商行政管理局、林業(yè)廳(局)、宗教局、工會、團委、婦聯(lián)，新疆生產(chǎn)建設兵團民政局、文明辦、發(fā)展改革委、公安局、財務局、人力資源社會保障局、國土資源局、環(huán)保局、文化廣播電視局、衛(wèi)生局、林業(yè)局、民宗局、工會(婦聯(lián))、團委：
為全面深入貫徹黨的十九大精神，推動殯葬改革和殯葬事業(yè)更好服務于保障和改善民生、促進精神文明和生態(tài)文明建設，民政部等16個部門制定了《關于進一步推動殯葬改革促進殯葬事業(yè)發(fā)展的指導意見》，并商中央組織部、中央宣傳部、住房城鄉(xiāng)建設部、最高人民法院同意?，F(xiàn)印發(fā)給你們，請結(jié)合實際，認真貫徹實施。
民政部 中央文明辦 發(fā)展改革委 公安部 財政部 人力資源社會保障部
國土資源部 環(huán)境保護部 文化部 衛(wèi)生計生委 工商總局 林業(yè)局
宗教局 全國總工會 共青團中央 全 國 婦 聯(lián)
2018年1月10日
關于進一步推動殯葬改革
促進殯葬事業(yè)發(fā)展的指導意見
殯葬改革工作事關人民群眾切身利益，事關精神文明和生態(tài)文明建設。近年來特別是黨的十八大以來，殯葬改革深入推進，殯葬公共服務能力明顯增強，殯葬管理水平不斷提升，殯葬事業(yè)取得較大發(fā)展。但要看到，殯葬改革工作是一項長期艱巨的任務，思想認識不統(tǒng)一、服務保障不到位、體制機制不健全、監(jiān)管執(zhí)法難跟進等問題還較為突出，殯葬改革發(fā)展水平與人民群眾期待需求、與經(jīng)濟社會發(fā)展要求還有不小差距。為進一步增強殯葬改革動力，激發(fā)殯葬事業(yè)發(fā)展活力，更好滿足人民群眾殯葬服務需求，促進殯葬事業(yè)健康有序發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見。
一、總體要求
(一)指導思想。全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，踐行新發(fā)展理念，圍繞建設惠民、綠色、文明殯葬，以推動殯葬改革為牽引，以滿足人民群眾殯葬需求為導向，以提升殯葬服務能力和水平為保障，以創(chuàng)新殯葬管理體制機制為動力，整合資源、規(guī)范管理、優(yōu)化服務、深化改革，推動殯葬改革和殯葬事業(yè)更好服務于保障和改善民生、促進精神文明和生態(tài)文明建設，為增進人民福祉、全面建成小康社會作出貢獻。
(二)基本原則。
——公平可及，群眾受益。把以人民為中心、滿足群眾殯葬需求作為出發(fā)點和落腳點，堅持推進殯葬改革與完善殯葬服務供給相結(jié)合，優(yōu)化殯葬資源配置，完善殯葬服務網(wǎng)絡，建立基本殯葬服務制度，確保實現(xiàn)人人享有公益性基本殯葬服務，讓人民群眾成為殯葬改革的最大受益者。
——堅持改革，移風易俗。堅定不移推行殯葬改革，把尊重生命、綠色文明的理念貫穿于殯葬改革全過程，大力弘揚社會主義核心價值觀，把文明節(jié)儉治喪、節(jié)地生態(tài)安葬、文明低碳祭掃轉(zhuǎn)化為人們的情感認同和行為習慣，傳承發(fā)展優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，破除喪葬陋俗，樹立殯葬新風尚，促進人與自然和諧共生。
——政府主導，社會參與。正確處理政府與市場的關系，強化政府主體責任，建立健全基本殯葬公共服務體系，完善監(jiān)管體制機制，全面加強殯葬行業(yè)監(jiān)管。積極推進殯葬服務供給側(cè)結(jié)構性改革，引導社會力量有序參與，滿足群眾多樣化殯葬服務需求。
——因地制宜，分類指導。鼓勵各地結(jié)合自身條件與特點，因地制宜大膽探索創(chuàng)新，不拘泥一種模式，不搞“一刀切”，在殯葬改革、殯葬服務、殯葬管理等方面，探索符合實際、行之有效的改革路徑，形成各具特點的發(fā)展模式，培育健康發(fā)展的新樣本、新機制。
——統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合治理。堅持在各級黨委和政府統(tǒng)一領導下開展工作，強化民政部門行業(yè)監(jiān)管責任，完善部門協(xié)同監(jiān)管機制，加強基層工作力量，建立健全組織有力、職責明確、協(xié)調(diào)順暢的領導體制和工作機制。發(fā)揮基層群眾自治、行業(yè)協(xié)會自律、社會監(jiān)督等方面作用，創(chuàng)新監(jiān)管手段和治理方式，實現(xiàn)政府、社會、市場優(yōu)勢互補、良性互動。
(三)目標任務。到2020年，實現(xiàn)火葬區(qū)殯儀館縣級行政區(qū)域全覆蓋并達到國家環(huán)境保護標準要求，公益性節(jié)地生態(tài)安葬設施覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐步建立基本殯葬服務制度和節(jié)地生態(tài)安葬獎補制度，覆蓋城鄉(xiāng)居民的殯葬公共服務體系基本建立，遺體火化率逐年提高，骨灰格位存放、樹葬、海葬等節(jié)地生態(tài)安葬比例達到50%以上，黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、法治保障的工作格局基本形成。
二、持續(xù)深入推進殯葬改革
(四)統(tǒng)籌推進火葬土葬改革。各地要根據(jù)國家“十三五”相關規(guī)劃要求，結(jié)合實際加緊制定和完善本地區(qū)殯葬改革發(fā)展規(guī)劃。進一步明確和細化火葬區(qū)與土葬改革區(qū)的劃分標準、劃分程序和調(diào)整周期，并按規(guī)定將劃分情況報民政部備案。在實行火葬的地區(qū)，要堅持遺體火化與骨灰處理兩手抓、兩手都要硬，既要千方百計鞏固和提升火化率，又要大力推進骨灰集中節(jié)地生態(tài)安葬。對火葬區(qū)遺體違規(guī)土葬、骨灰裝棺再葬、散埋亂葬等問題，要堅持疏堵結(jié)合、依法治理，嚴禁以罰代管、放任不管。在土葬改革區(qū)，要按照規(guī)劃引導群眾實行集中安葬，倡導遺體深埋、不留墳頭或以樹代碑。
(五)大力推行節(jié)地生態(tài)安葬。深入貫徹落實民政部等九部門《關于推進節(jié)地生態(tài)安葬的指導意見》，大力推行不占或少占土地、少耗資源、少使用不可降解材料的節(jié)地生態(tài)安葬方式，加快建立節(jié)地生態(tài)安葬獎補制度。加大城鄉(xiāng)公益性節(jié)地生態(tài)安葬設施建設力度，因地制宜，科學合理規(guī)劃選址，提供樹葬、撒散、骨灰存放等多樣化節(jié)地生態(tài)安葬方式，提高建設管理和服務水平，提高群眾認可度和滿意度。加強公益性節(jié)地生態(tài)安葬設施用地保障，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，應在土地利用年度計劃中優(yōu)先安排新建項目用地，在用地取得、供地方式、土地價格等方面加快形成節(jié)約集約用地的激勵機制。對于經(jīng)營性公墓，要嚴格限制墓穴、墓位占地面積和墓碑高度，鼓勵使用可降解材料，不斷提高節(jié)地生態(tài)安葬比例，引導從依賴資源消耗，逐步向綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型。
(六)積極推進殯葬移風易俗。深化喪葬習俗改革，把殯葬移風易俗納入文明城市、文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建和美麗鄉(xiāng)村建設之中，加大推進力度。根據(jù)需要，統(tǒng)籌規(guī)劃和建設殯儀服務站等集中治喪場所，合理設置祭掃專門區(qū)域，引導群眾文明治喪、低碳祭掃。開展農(nóng)村散埋亂葬專項治理活動，把此項活動作為加強和完善社區(qū)治理、改善農(nóng)村社區(qū)環(huán)境的重要舉措進行統(tǒng)籌部署安排。充分發(fā)揮村(居)委會和紅白理事會、老年人協(xié)會等基層組織作用，把治喪規(guī)范納入村規(guī)民約、村民自治章程，培育和推廣文明現(xiàn)代、簡約環(huán)保的殯葬禮儀和治喪模式。深入挖掘闡釋清明節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日蘊含的教育資源，充分依托殯葬服務紀念設施，建設生命文化教育基地，打造優(yōu)秀殯葬文化傳承平臺，弘揚尊重生命、孝老敬親、厚養(yǎng)薄葬、慎終追遠、天人合一等思想文化，崇尚社會公德、家庭美德，培育現(xiàn)代殯葬新理念新風尚。
三、建立健全殯葬公共服務體系
(七)優(yōu)化殯葬服務資源布局。各地要立足當?shù)厝罕姎浽岱招枨螅坶L遠發(fā)展，加緊制定和完善本區(qū)域殯儀館、火葬場、骨灰堂、公墓、殯儀服務站等殯葬設施的數(shù)量、布局規(guī)劃。規(guī)劃時要嚴守生態(tài)保護紅線，重點完善設施空白地區(qū)規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化基礎薄弱或服務飽和地區(qū)殯葬資源結(jié)構，確保殯葬設施種類、數(shù)量、服務規(guī)模與當?shù)厝罕姎浽岱招枨笙嗥ヅ?、與殯葬改革推行相適應，并嚴格依照規(guī)劃審批殯葬設施，做好殯葬項目“鄰避”問題防范與化解工作。特別是實行火葬的地區(qū)，必須把建設火化設施和骨灰安葬設施作為首要條件納入工作規(guī)劃，明確推進的時間表和路線圖。同時，根據(jù)需要，及時更新改造現(xiàn)有火化設施設備，重點對已達危房標準、設施陳舊的縣(市、 區(qū))殯儀館實施改擴建，對已達到強制報廢年限或不符合國家環(huán)境保護標準的火化設備進行更新改造。
(八)建立基本殯葬服務制度。各地要制定基本殯葬服務清單，把遺體接運、暫存、火化、骨灰寄存等項目納入清單范圍，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和需求狀況進行動態(tài)調(diào)整。要堅持基本殯葬服務公益性，強化政府責任和投入，依照國家有關規(guī)定加強基本殯葬服務收費管理，并為城鄉(xiāng)困難群眾以減免費用或補貼方式提供基本殯葬服務，有條件的地區(qū)可將政策惠及對象擴展到轄區(qū)所有居民，逐步實現(xiàn)基本殯葬服務的普惠性、均等化。對履行基本殯葬服務職能的殯儀館、火葬場、公益性公墓等殯葬服務機構，要落實政府投入和稅費減免配套優(yōu)惠政策，確保持續(xù)穩(wěn)定地提供基本殯葬服務。
(九)豐富和完善殯葬服務供給。妥善處理基本殯葬服務與非基本殯葬服務的關系，保障和改善基本殯葬服務，豐富和拓展非基本殯葬服務，滿足群眾多樣化、多層次的殯葬服務需求。堅持殯葬服務事業(yè)單位提供基本殯葬服務的主導地位，改革體制機制，改善服務方式，豐富服務內(nèi)容，提高服務質(zhì)量，發(fā)揮示范引領作用。對于能由政府與社會資本合作或能由政府購買服務提供的，鼓勵和引導社會力量有序參與，推動殯葬服務供給主體和供給方式多元化。依法完善遺體接運、遺體殮殯、遺體殯儀等直接接觸遺體的殯儀服務事項管理制度和服務標準，完善市場準入條件，強化事中事后監(jiān)管，引導各類主體規(guī)范提供服務。創(chuàng)新殯葬服務與“互聯(lián)網(wǎng)+”融合發(fā)展的新途徑、新模式、新業(yè)態(tài)，為群眾提供更加方便、快捷、透明的殯葬服務。
四、規(guī)范殯葬服務機構管理
(十)推進殯葬服務機構管辦分離改革。結(jié)合事業(yè)單位分類改革要求，理順政府與市場的關系，推進殯葬行政管理職能與生產(chǎn)經(jīng)營分開、監(jiān)管執(zhí)法與經(jīng)營舉辦分離，探索多種有效的實現(xiàn)形式。各級民政部門要強化殯葬法規(guī)政策、行業(yè)規(guī)劃、標準規(guī)范的制定和監(jiān)督指導職責，從對殯葬服務單位的直接管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變。強化殯葬服務事業(yè)單位的公益屬性，進一步落實法人自主權，規(guī)范內(nèi)部管理，激發(fā)發(fā)展活力。對殯葬管理事業(yè)單位與殯儀館、公墓等經(jīng)營實體合一或舉辦經(jīng)營實體的，要摸清底數(shù)，制定脫鉤方案，提出加強殯葬管理力量的有效措施，提請當?shù)攸h委和政府研究解決。
(十一)規(guī)范社會資本參與。鼓勵社會資本以出資建設、參與改制、參與運營管理等多種形式投資殯葬服務行業(yè)，但對于具有遺體火化等基本殯葬服務功能的殯葬設施，要強化政府主體責任。對于公辦殯葬服務機構與社會資本合作的，要堅持公共利益優(yōu)先原則，從是否增加和改善基本殯葬服務供給、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等方面，充分做好評估論證，審慎確定合作模式，規(guī)范選擇合作伙伴，細化和完善項目合同文本，并可通過派駐管理人員等方式，強化日常監(jiān)管，確保合作期間國有資產(chǎn)不流失、公益屬性不改變、服務水平有提高。對項目收入不能覆蓋成本和收益、但社會效益較好的合作項目，政府可給予適當補助。對服務管理不規(guī)范、嚴重偏離公益方向、公眾滿意度差的合作方，要建立違約賠償和退出機制。
(十二)加強重點事項管理。根據(jù)各類殯葬服務機構性質(zhì)和特點，堅持問題導向，聚焦風險防范，分類施策，加強管理。殯葬服務機構要全面實行收費公示和明碼標價制度，嚴格執(zhí)行政府定價、政府指導價，與逝者家屬簽訂服務合同，出具合法結(jié)算票據(jù)，保證中低價位殯葬服務和用品足量提供，嚴禁誘導、捆綁、強制消費。加強對遺體處置和相關證件出具審核的監(jiān)管，避免接收來源不明遺體、輕率或錯誤火化遺體，嚴厲查處虛開、倒賣火化證明等違法違規(guī)行為，加強行風建設，全面推進反腐倡廉和廉潔從業(yè)。殯葬服務機構要全面加強安全管理，持續(xù)加強安全隱患排查整治，堅決防止發(fā)生安全責任事故，切實落實交通安全主體責任，加強配套停車場規(guī)劃建設，強化對殯葬服務車輛及駕駛?cè)藛T的安全管理。進一步規(guī)范和加強公墓管理，對未經(jīng)批準建設的公墓依法予以取締，對違規(guī)改擴建等行為予以糾正，禁止建造超規(guī)定面積墓穴、墓位，禁止非法出售(租)、轉(zhuǎn)讓(租)墓葬用地或骨灰存放格位，禁止農(nóng)村公益性墓地違規(guī)對外銷售。對經(jīng)營性公墓價格，要加強經(jīng)營者定價行為的指導規(guī)范，對價格明顯偏高的，必要時依法進行干預和管理。加強殯葬用品市場、社會殯儀服務機構、殯葬服務中介機構及相關從業(yè)人員管理，建立部門聯(lián)合執(zhí)法機制，查處虛假宣傳、以次充好、強制消費、價格欺詐等侵害消費者權益行為。加強醫(yī)院太平間管理，嚴禁在太平間開展營利性殯儀服務。制定完善無人認領遺體管理辦法。查處借宗教名義違規(guī)建設、經(jīng)營骨灰存放設施等行為。
(十三)創(chuàng)新管理手段。充分利用信息化手段，加強殯葬服務機構日常信息采集分析，并公示機構名錄、審批、年度檢查、日常抽查等信息，建立殯葬服務機構執(zhí)業(yè)情況定期通報制度。加強部門信息交換共享和聯(lián)動懲戒，建立失信黑名單制度，將失信黑名單信息納入全國信用信息共享平臺，強化對殯葬服務機構的信用監(jiān)管。建立健全以群眾滿意度為導向的殯葬服務機構考核評價機制，制定和完善考核評估指標體系，側(cè)重衡量功能定位、職責履行、服務流程、服務態(tài)度、服務質(zhì)量、社會效益等內(nèi)容，把社會評價與檢查考核相結(jié)合，結(jié)果向社會公開，并與政府購買服務、財政補貼、表彰獎勵等掛鉤，建立激勵約束機制。
五、強化組織保障
(十四)加強組織領導。推動各級黨委和政府把推動殯葬改革發(fā)展作為增進人民福祉的重要內(nèi)容、促進精神文明和生態(tài)文明建設的有力舉措，擺上議事日程，建立健全黨委領導、政府負責、部門協(xié)作、社會參與、法治保障的領導體制和工作機制，明確職責分工，完善政策措施，加強目標考核，強化責任落實。民政部門要發(fā)揮好牽頭作用，主動協(xié)調(diào)有關部門，通過定期召開會議、通報工作情況、聯(lián)合督查執(zhí)法等方式，完善部門協(xié)作機制，有效解決殯葬領域重點難點問題，形成推動殯葬改革發(fā)展的合力。
(十五)落實部門職責。各有關部門要切實履行職責，加強聯(lián)動互動。民政部門要牽頭做好殯葬管理政策標準制定、殯葬改革工作組織實施、殯葬設施審批監(jiān)管等工作。組織人事部門要及時掌握黨員干部治喪情況，加強對黨員干部的教育管理。宣傳部、文明辦要做好殯葬改革宣傳引導工作，將殯葬移風易俗工作納入文明創(chuàng)建活動內(nèi)容。發(fā)展改革部門要加強對殯葬事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，建立殯葬事業(yè)公共投入和穩(wěn)定增長機制，加大對提供基本殯葬服務的殯葬設施建設支持力度。公安機關要加強對本部門出具的非正常死亡證明的管理，查處喪事活動中違反治安管理的行為和私自改裝車輛運輸遺體的行為，并積極商請民政部門共享殯葬信息，從中發(fā)現(xiàn)死亡人員未銷戶口線索，及時調(diào)查核對、注銷戶口。財政部門要保障落實惠民殯葬和節(jié)地生態(tài)安葬獎補政策所需的資金，合理核撥殯葬事業(yè)單位運營管理經(jīng)費和殯葬事業(yè)發(fā)展經(jīng)費。人力資源社會保障部門要完善參加社會保險人員死亡后喪葬補助金、撫恤金等發(fā)放政策。國土資源、林業(yè)等部門要依法保障納入規(guī)劃的殯葬設施用地需求，糾正和查處違法占地建設殯葬設施、違法占用耕地林地建墳等行為。環(huán)境保護部門要依法指導支持火化機環(huán)保改造，強化殯葬活動的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。住房城鄉(xiāng)建設部門要依法加強殯葬設施規(guī)劃建設管理。文化部門要加強對治喪活動中營利性演出活動的監(jiān)管。衛(wèi)生計生部門要加強對醫(yī)療機構出具死亡證明的管理和醫(yī)療機構太平間的管理，指導殯儀服務機構做好衛(wèi)生防疫工作。工商部門要配合查處制造、銷售不符合國家技術標準的殯葬設備、封建迷信殯葬用品等違法行為。財政、價格主管部門要依法制定殯葬服務收費標準，查處殯葬亂收費行為。宗教事務管理部門要依法規(guī)范寺廟等宗教活動場所建設骨灰存放設施等行為。人民法院要依法受理違法安葬行為申請強制執(zhí)行案件。工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和基層黨組織、村(居)委會以及殯葬行業(yè)協(xié)會、紅白理事會、老年人協(xié)會等基層組織要充分發(fā)揮作用，廣泛動員群眾積極參與殯葬改革。
(十六)強化黨員干部模范帶頭作用。嚴格落實中央八項規(guī)定精神和黨員干部帶頭推動殯葬改革的要求，增強黨員干部從嚴律己意識，強化黨紀法規(guī)的剛性約束。黨員干部要做法規(guī)制度的遵守者，去世后依法實行火葬、骨灰集中規(guī)范安葬;要做文明風尚的引領者，帶頭文明節(jié)儉治喪、節(jié)地生態(tài)安葬、文明低碳祭掃，并加強對其直系親屬和身邊工作人員辦理喪葬事宜的教育和約束，以正確導向和行為示范帶動廣大群眾革除喪葬陋俗，弘揚新風正氣。對黨員干部尤其是領導干部去世后違規(guī)土葬、散埋亂葬、超標準建墓立碑以及治喪活動中其他違法違紀行為的，要依法依紀嚴肅查處。
(十七)加強督查評估。民政等部門要加強對殯葬工作政策落實情況的督查評估，定期或不定期地檢查是否存在對違規(guī)土葬、散埋亂葬行政不作為的問題，是否能夠及時跟進對殯葬服務機構的事中事后監(jiān)管，是否能夠落實惠民扶持政策等，對發(fā)現(xiàn)的問題要逐項整改，加強跟蹤分析和通報。要建立健全殯葬工作的考核評價機制，把火化率、節(jié)地生態(tài)安葬率、火化設施設備更新改造率、公益性安葬設施覆蓋率等衡量改革發(fā)展成效的重要指標納入考核范圍，并爭取納入當?shù)攸h委和政府目標考核，打通政策落實的“最后一公里”。
(十八)鼓勵探索創(chuàng)新。要發(fā)揚基層首創(chuàng)精神，圍繞殯葬領域體制機制、公共投入、監(jiān)管執(zhí)法、信息化建設等重點難點問題，勇于攻堅，尋求解決對策，創(chuàng)造積累經(jīng)驗，不斷豐富完善相關政策措施，有效破解改革發(fā)展難題。部署開展全國殯葬綜合改革試點，鼓勵和支持地方因地制宜大膽探索，并密切跟蹤試點工作進展情況，及時總結(jié)經(jīng)驗做法，研究解決改革中出現(xiàn)的問題。對相對成熟的試點經(jīng)驗，加強推廣應用，形成試點先行、重點突破、以點帶面的良好態(tài)勢。
(十九)加強宣傳引導。以殯葬服務機構、城鄉(xiāng)社區(qū)等為重要宣傳平臺，充分發(fā)揮新媒體傳播優(yōu)勢，深入宣傳殯葬法規(guī)政策，普及科學知識，傳遞文明理念，引導群眾轉(zhuǎn)變觀念、理性消費、革除陋俗，樹立厚養(yǎng)薄葬、文明節(jié)儉、生態(tài)環(huán)保的殯葬新風尚。大力宣傳黨員干部帶頭參與殯葬改革的典型事例及各地推動殯葬改革發(fā)展的成功經(jīng)驗，發(fā)揮先進典型的示范作用，樹立殯葬為民的良好形象，把社會風氣引導好，努力營造人人支持殯葬改革、全社會關心殯葬事業(yè)發(fā)展的良好氛圍。
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